从循证决策到循证治理：理论框架与方法论分析

1 引言

循证决策（Evidence-based Policy Making）和新韦伯主义、公民参与、公共价值管理等一同被视为后新公共管理时期的重要理论思潮，近年来受到学界的广泛关注［1］。从本质而言，循证决策回应了公共政策领域的一个根本问题：公共政策学者对政策的研究成果如何转化为有效的决策？这一问题是实践者追寻理性决策的必然考量，也构成了公共政策研究的根本合法性基础。从20世纪后期开始，循证决策的思想先后在英国、美国、澳大利亚、日本、加拿大等国扩散，我国的卫生政策、科技政策等领域也能窥见循证决策的端倪，各国政府在政策文本中不断强调使用最佳证据做出有效决策，学者也积极探索政策研究以及知识转化的种种议题［2-7］。循证决策正在全球范围内掀起一场政策“有效性”（What Works）变革的浪潮。

随着理论研究和政策实践的深入推进，循证决策面临的挑战也逐渐显现：一是，循证决策延续了新公共管理理论以效率、效益和结果为中心的价值取向，不可避免地再次陷入了管理主义和工具理性取向的狭隘性。公共决策从来不是一个价值中立的技术议题，仅仅关注干预有效性的循证决策无法平衡多元的、甚至冲突的价值诉求［8］。从这个意义上讲，循证决策无法应对当前全球公共行政实践中普遍存在的具有高度复杂性和高度价值冲突双重属性的棘手问题［9］；二是，在对布莱尔政府的循证决策实践批判反思过程中，学者们质疑循证决策事实上仍是政府选择性的使用证据支持其政策取向的线性过程，即“基于政策的证据”而非“基于证据的政策”［4］。由于政策科学研究可能提供丰富的、甚至有时是相互矛盾的证据，公共决策者在选择证据时往往会根据自身决策意图选择性的筛选、解释、使用证据，循证决策追寻的客观真实性因此不可避免地受到政治主观性的影响和控制［10-11］；三是，政治体制、价值观、文化等要素都会显著干扰证据的适用性，对证据的使用也存在种种可知的或不可知的偏误，如未遵循“最佳”决策证据导致的“技术偏误”和未遵循透明的决策程序并曲解社会价值的“议题偏误”［12-14］等。

循证决策面临的理论和实践挑战促使学界反思“循证”思潮在公共管理领域将何去何从。特别是循证决策因循的理论前提和方法论很大程度上仍是循证医学的简单移植嫁接。如何结合国家治国理政实践，融入前沿公共行政理论，深度整合“循证”思潮和“治理”思潮，克服工具理性弊病，并最终改良理论分析框架和方法论将是“循证”思想贡献于公共治理研究和实践的必经路径。为此，本文梳理了从循证决策到循证治理的转变逻辑，类比循证医学三要素提出了循证治理的三要素——证据、领导力、公共价值，比较分析了系统评价方法在医学和公共管理学应用的方法论异同，并展示了Campbell数据库中的一项公共管理领域系统评价研究，最后提出了循证治理的未来研究问题。

2 循证治理的转变逻辑和分析框架

2.1 从循证决策到循证治理的转变逻辑

许多学者曾质疑“循证”的模式是一个线性的证据生产、使用过程［15-17］。因为在此模式下，遵循证据的决策变成了嵌套在层级官僚制中的单一主体活动，证据使用究竟是否改善了决策质量？遵循证据决策的回应性如何？当证据无法满足决策需要时政府如何行动？这些问题都在质问：停留在管理主义和价值无涉追求的“循证决策”是否是“循证”思潮在公共部门的最佳实践形式？随着治理理论的兴起，许多学者开始思考“循证+治理”的模式是否能推动循证思潮在公共部门中应对挑战，焕发新的思想活力和实践启迪。如Parkhurst提出了“证据的善治”（Good Governance of Evidence）概念，从“善的证据”和“善的证据使用”两方面提出了证据适当性、证据质量、系统和严密的证据、证据的可消化性、知证过程的公民协商、证据使用的透明性、决策权威的公民代表性、顾问系统设计的公共授权等 8 个要素［14］；Mele 等人［18］也提出了 “经由证据的治理”（Governing through Evidence），认为经由证据的治理应该涵盖三个步骤：选择或结合一系列证据基础、构建多元主体间新的关系安排、将决策标准或流程规范化。在新公共治理范式下，循证决策向循证治理的转变契合了网络构建与维护、价值多元主义等一系列治理理论的观点。从循证决策到循证治理的转变存在于证据生产、评价、使用、价值取向的各个环节，其逻辑包括：

文章来源：《中国循证医学杂志》 网址: http://www.zgxzyxzz.cn/qikandaodu/2021/0128/442.html